“重庆地票五年考：市场化运作力保耕地占补平衡 制度细节尚需完整”

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经记者邓银婵从重庆出发

党的十八届三中全会释放的土地改革信号，使土地流转成为持续的热点。 迄今为止，重庆地方票制度试行了5年，实现了确保耕地平衡、缓解城市建设用地不足、提高农民财产收入等诸多胜利效果，但出现了一点疑问。 为此，《每日经济信息》记者期望访问相关村落，访问对话管理部门和学者专家，为地票制度的快速发展提供有益的参考。

目前，在各地探索农村土地流入的背景下，地票作为重庆充分利用城乡建设用地市场的重要工具，已经低调试行了五年多。

“地票”简而言之是城市建设用地的指标。 据重庆市国土资源和房屋管理局(以下简称重庆市国土房管局)提供的消息，截至12月底，该市约有67万农户申请农村建设用地复垦，面积约39万亩，复垦18.15万亩(部分用于增减挂钩)，成交地票为

近日，《每日经济信息》记者对比调查重庆土地票运行情况发现，重庆率先试行的土地票制度，探索处理城市化进程中农民进城后建设用地闲置、耕地保护压力增大、城市建设用地不足等问题的新途径，实现农民土地产权，

但是，一些市场人士和学者对重庆土地流转模式的运营效果和改革前景表示怀疑，并对土地流转中的宅基地管理、复垦耕地质量对等性、农村集体经济组织的资产管理能力等表示担忧。

张锦银的地票账簿/

另一方面，农村生活人均宅基地面积严重超标； 另一方面，不应要求新增城市建设用地。 在严峻的现实中，重庆的门票应运而生。

张锦银站在种白菜的土地前告诉《每日经济信息》记者，原来是他家的宅基地，五年前，这片土地一次也没重复，给他带来了近4万元的利益。 要说这片土地是如何“变化”的，其诀窍就是重庆独创提出的地票制度。

张锦银是重庆市江津区李市町孔目村的村民。 2007年底，经本人申请，在区乡干部组织下，张家多年失修的老房子被拆除，所在地块恢复为耕地。 2008年12月，这片土地与许多经过复垦的农村建设用地一起被打包成数百亩土地的门票，进入重庆农村土地交易所(以下简称重庆土交所) )拍卖，经过多次竞价，这片土地的门票以每亩8万多的价格拍摄。

迄今为止，由于农村集体土地只能在集体内移动，张锦银这块宅基地获得的报价不到3000元。

近5年来，重庆在地票模型的基础上，共计实现了267亿元的总交易额。

“地票”简而言之是城市建设用地的指标。 根据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》，农村宅基地及其相关设施用地、乡镇社用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标为土地单。

据《每日经济信息》记者调查，作为充分利用城乡建设用地市场的重要工具，重庆的车票已经低调试行了五年多。 但是，对于与地票挂钩的重庆国土交通所，重庆方面对地票态度非常谨慎，即便是运行5年后，记者采访重庆市国土房管理局相关人员时，对方态度依然很低调。

2008年4月，被批准城乡统筹改革试验区的重庆市开始规划中国第一家农村土地交易所。 该交易所的最终目标是打破城乡二元土地壁垒，优化城乡用地结构，在农村集约土地，满足城市用地诉求，城镇化效果逆转为农村。

2008年8月上旬，国土资源部与重庆市政府签署战术合作协议，支持重庆探索土地利用新机制和耕地保护新模式，设立农村土地交易所。 随后，国务院常务会议通过并发表了《关于支持和促进重庆市城乡统筹改革和快速发展的意见》。

2008年12月4日，重庆农村土地交易所正式挂牌。 交易所由重庆市政府出资，是该市国土房管局直属副局员级事业单位。 当天进行了首次土地交易，拍摄了两张土地券，共计1100亩，其中包括前面提到的张锦银家地块。

“重庆成为地票试行区有其自身的优势。 》重庆土交所执行总裁童代志向《每日经济信息》记者表示，重庆具有特殊的“大城市、大农村”结构，1997年城乡人均年收入3000元，2007年这一差距已经扩大到1万元，如何消除二元结构？

但是，重庆最终下决心研究地票制度的是来自江津区农村建设用地采用情况的调查报告。

据报道，2006年，江津区对全区用地情况进行调查，39万农户中，23%完全放弃承包地，60%的农户以非农收入为主，大量农村房屋空为闲置废弃房屋的农村居民人均宅基地面积198平方。 而且，重庆每年新增城市建设用地指标约10万~15万亩，但实际诉求远高于这个数字。

严峻的现实跃居纸上:一方面农村生活人均宅基地面积严重超标，另一方面不得新增城市建设用地。 各方期待着一个工具在两者之间产生化学效果，达到“一石二鸟”的效果。 这个工具是车票。

每张票的“旅行”

市场主体获得土地票并不意味着获得土地使用权。 要兑现地契，还是需要参加“招投标”。 全市可以选择符合计划的土地，凭土地票办理转用手续。

《每日经济信息》记者表示，地票从生产到采用，要经过三垦、验收、交易、录用四个环节，每个环节都不可缺少。

重庆土交所有关人士表示，首先要指导土地利用总体规划和复垦整理规程，在农民自愿、农村集体经济组织同意的前提下，对规划明确、扩展边界以外的农村建设用地实施复垦。

“三垦也是一个系统性的工程。 》重庆土交所执行副总裁王晓芹介绍说，复垦的流程依次为:农户申请-乡镇申报-区县装配项目-前期测绘-协定签订-入库备案-工程建设招投标-项目实施复垦。

开垦宅基地后，土地管理部门会同农业、水利、林业等部门从质量和数量两方面核查复垦生产的耕地，在保留农村快速发展空的基础上进行检查，确认空置的建设用地指标是地票的来源。

“验收也有严格的技术标准。 》王晓芹介绍，复垦后耕地较为有效的土层厚度在40厘米以上，砾石和瓦砾含量在15%以下，耕地平均台面坡度在15度以下，与其他耕地基本相连。

只有满足这些要求，才能通过检验。 土交所向市场诉求后，将验收合格的项目组合打包，形成地票，在交易所拍卖，具有独立民事能力的自然人、法人和其他组织可以参加竞争购买，竞争成功者获得地票证书。

关于为什么采用“打包”的形式，童代志认为，重庆人均土地占有量小，一个农民提供的土地零散，管理不便，于是在区县政府设立土地整治单位，由该单位受农民委托进行复垦整治，合格后拿去交易所

“即使土地的票成交了，集体经济组织和农户仍然拥有对那块复垦耕地的录用权。 ’重庆土交所有关人士表示，只要村民户籍没有变更，就可以继续种植这片耕地。

值得注意的是，市场主体并不是通过购买土地获得土地使用权，要将用地指标落实在土地上，还是有必要参加土地招商程序。 在重庆范围内选择符合城乡总体规划、土地利用总体规划的待开发土地，可以通过用地单申请办理转用手续，最终将土地单落实到实际建设用地区划中。

事实上，重庆地票制度的大致轮廓在国内另一个土地改革制度上也有迹可循。

按照规定，城市基础设施用地和经营用地等需要国土资源部门提供指标，该指标按年发放，用于各地年建设快速发展的土地面积不得超过该指标的数量。 为适应城乡建设用地双重增长格局，国家制定了“城乡建设用地增减挂钩”(以下简称增减挂钩)，在城市建设项目实施期间，以农村集体建设用地恢复为耕地，新新增耕地为挂钩指标，在城市项目开发区内，

“我们的地票制度是增减挂钩的升级版，但又不同。 ”童代志告诉《每日经济信息》记者，一个是地域差异。 增减挂钩的拆除和新建都仅限于某个区县的范围，但地票交易不受地域限制，将不同区县的地块打包为一个指标拍卖，最终拍摄指标后，采用其置换建设用地时，不限于某个区县。 二是顺序不同，增减挂钩使用“先用后补”模式，地票“先补后用”，实现“先造地后用地”。

一位对重庆地票制度非常有研究的人表示，调换“用”和“补”顺序的设计，将在处理目前耕地未批准、多占少补、优势优势互补差等普遍问题上发挥更有效的效果。

根据重庆市国土房管局提供的数据，这五年来，重庆权证交易的频率和规模逐年增大，2008年仅有4起，达到每年100起。 成交价格也从最初交易的8万元/亩逐渐上涨，稳定在20万元/亩左右； 2007年重庆市城乡建设用地比例为0.33∶1，年比例为0.43∶1，耕地保有量也逐年增加。

市场化之手/

在实际交易中，出价的高低是决定谁能获得地票的唯一条件。 这种市场化运营的直观反映是市场供求决定的地票成交价格日益稳定。

单从上述数据来看，地票模式在重庆的五年试点真的可以说是“功德圆满”。 此外，在讨论地票背后的推手时，多年来研究地票制度的众多拆迁户集中在市场化上。

“如果土地票是发挥农村土地市场作用的工具，市场化机制是让土地票发挥其效果的核心要素。 ”中国社会科学院农村快速发展研究所研究员党国英说。

“我们在最初的设计时，把市场化放在了重要的位置。 其理念第一是交易的一环。 》童代志称，在各网站票务拍卖前，重庆土交所广泛发布交易新闻，保障参与交易的市场各方新闻对等、市场供需均衡，在实际交易过程中，出价高低谁获得土地权证

《每日经济信息》记者在采访中观察到，这种市场化基因的直观反映是，由市场供求状况决定的交易价格日益稳定。

中国人民大学农业农村快速发展学院院长温铁军表示，重庆土地票最大的吸引力是带动市场多方积极性，宅基地和农房是农民的首要财产，但个人无法进行切实的权利买卖，难以实现财产收益。 另外，由于地票的落地采用在重庆市整体上是有效的，所以来自想要获得城市周边土地开发权的公司的地票价格上涨空之间很大，对三峡库区的城市群等农民具有很大的吸引力。

根据重庆市国土房管局提供的消息，该市已有近67万农户申请恢复农村建设用地，面积约39万亩。

另外，对市场另一端的开发机构来说，持有地票意味着在选择地块时更为积极。 开发商等市场主体看中无指标城市规划范围内的地块的，可以凭地票向政府申请，进入“招投标”流程进行竞争。

一位重庆当地大型房企公关负责人表示，之前政府发布了地块，公司参加了竞争，但为了解地块留给公司的时间很短，难以与城乡规划形成良性的战术互动。 在地方票务制度下，公司能够根据政府的计划提前进行项目的规划设计，从而提前拿着土地权证介入了地块规划，降低了机遇的价格。

温铁军认为，地票推进了城市化。 一个证据是，迄今为止重庆最偏远、经济不发达的城口县，农房在集体经济组织内部平均每户交易数千元至万元，但在重庆土交所拍卖后，价格上涨了数倍至十数倍。

“地票推动了远距离、大范围的城乡统筹，用指标方法让边远山区农村建设用地分享到城市周边土地的级差利益上，加大了发达地区支援落后地区的力度。 这是真正的城市反哺农村。 ”党的国英说。

根据重庆政府发布的消息，在过去的五年中，三分之二的地票来源于渝东北、渝东南等偏远地区。

完全不变的设计初衷/

重庆地票在试点中可能存在复垦耕地后期管理、耕地质量对等等问题和隐患，但地票制度在许多细节上不断完善。

许多专家学者认为，重庆居民投票试点过程中，拆迁村民旧房屋、复垦形成土地投票的过程，理论上可以促进耕地土地回收的平衡，但要满足恶劣的土地回收、水田补水农田等要求

江津区李市町孔目村村民陈吉祥告诉《每日经济信息》记者，当时一位村干部要求三垦村民每年提出一定的费用作为继续农业的前提条件，但一位村民不愿付钱，耕地被搁置了一段时间。

根据重庆地票相关规定，只要参加三垦的村民户籍没有变更，依然拥有该地的承包经营权。 但是，重庆土交所的一位相关人士表示，孔目村进行宅基地复垦是在2006年、2007年，严格来说，这种情况与地票制度关系不大。

“在那之后，大家都不想付这笔钱。 现在，这个基础是自己种的。 ”一位村民说。 很明显，复垦形成耕地后期的管理利用问题还没有得到根本处理。

另外，重庆的土地票虽然以保护耕地的质量和数量为目的，但从最终的落实效果来看，土地质量对等方面需要完整。

“各土地的自然条件等因素千差万别，数字不能完全反映出来。 要使地票制度继续试点，推广到更广阔的地区，复垦耕地的质量是不容忽视的问题。 ”中国科学院农业经济快速发展研究所教授胡定环说。

实际上，根据现行耕地占补平衡制度，占用耕地、补充耕地的质量水平并不准确到一一对等管理的程度。 对此，重庆土交所的相关人士认为，在地票制度的实行中，也确实会遇到这样的问题，地票考试将与该问题进行比较，探索处理的途径。

据有关人士介绍，重庆土交所正在考虑对耕地试行农用地分级和产能核算制度，将土地分为12个等级。 地票采用时只能采用对等的土地，不均衡的需要通过换算实现对等。 “这也是重庆市国土房管理局2009年的调查课题，现在研究也很细分”。

另外，地票法律上的空白也很受重视。

中央财经领导小组办公室副主任、中央农村实务领导小组办公室主任陈锡文曾在媒体上公开表示，目前法律上尚未找到“地票”的概念，但地票的实施意义在于将农村集体建设用地带到城市使用，是一个法律概念。

从这个观点来看，上述重庆土交所的人并不认同。 “这个问题我们也讨论过好几次，是地票生产和采用的一环，没有改变集体土地的性质。 三垦的土地的开采权和所有权仍然是集体的全部，变化的只是为了招聘目的，以前盖房子，现在种庄稼。 两者之间没有抵触”。

尽管如此，重庆还是希望防患于未然。 童代志向《每日经济信息》记者表示，今后重庆土交所也将考虑通过地方立法的方法建设相关地票的法律体系。

除了这些问题之外，重庆的地票制度还有一个隐患。 在现行制度框架下，农户参与宅基地开垦的热情高涨，政府制定了地票最低交易保护价，因而对市场供需联系提出了更高的要求。 但是，重庆土交所的人对此表示，长期以来，土地市场不会出现过剩供应。

事实上，记者在调查中发现，与最初版本的地票制度相比，目前试行的制度很多细节都很完整。 例如，最初的地票制度规定，开发商可以通过国家建设用地规划和购买两种方式拿地，国家规划指标是免费的，地票需要钱，但到底谁免费，谁花钱是个问题。

对此，上述重庆土交所相关人士表示，目前重庆已经形成三轨并行的土地供应格局。 国家颁发的建设用地指标，用于国家要点项目用地、工业用地和公益性建设用地。 涉及国家城乡建设用地增减的增量指标，用于满足各区县县域经济的快速发展； 地票指标用于主城区和区县城区的经营用地，主要是房地产开发。

“三轨并行机制还存在一点问题，如果房地产开发市场诉求大、供需失衡，可能会引发价格上涨，刺激房价。 ”世联地产市场经理王波说。

但是重庆市国土房管局相关人士不赞同这一说法。 “根据目前重庆的地价、土地价格、房价，土地价格在房地产价格中所占的钱不到1%，对房地产价格基本没有影响。 这也是当初将经营性建设用地与土地单相对连接的根本原因”。

据该人士介绍，重庆方面正在研究“作为主城区商业开发用地募集的一部分，参加公司必须持有土地车票才能入场”的模式，但目前的条件是否成熟还需要进一步研究。

复制地票模式空之间

重庆地票交易机制的核心是保证农民对土地交易的知情权和参与权，这也是我国征地制度改革值得借鉴的地方。

党的十八届三中全会提出“赋予农民越来越多的产权”。 并且，农村土地流转目前成为各界热议的话题，各地方政府也在积极探索农村土地流转入市的模式。 年4月，广州也推出了地票移动制度。

事实上，根据市场传言，根据2008年最初的预计，重庆土交所将以全国性土地交易所的形象出现。 《每日经济信息》记者就此向童代志等人求证，但对方对此不予置评。

但是，据重庆国土交通省附近的相关人士介绍，“这几年来，到国土交通省视察交流的人很多，下了功夫的省也不少。 希望用划分的方法在当地试行地票制度。 也向国土资源部请求过指示，但是在土地方面，国家很慎重，没有批准。”

童代志认为，地票对比的问题具有全国普遍性，重庆在这方面的经验是可以复制的，在重庆这样的地区也适用。 “但是，我们目前的要点是做好自己的工作，还没有考虑向外省扩张。 ”

许多分解者认为重庆土地票交易机制的核心是保证农民对土地交易的参与权，这也是我国征地制度改革值得借鉴的地方。

儿童时代杂志对重庆的地票制度体系很满意，但“要顺利实施地票，还很困难。 如果这个制度有向全国宣传的可能性的话，也必须注意一点问题。”

首先，加强农村宅基地管理。 根据目前的结构，退出宅基地的农民不能申请新的宅基地，但农村宅基地市场管理的混乱问题由来已久，不排除将来三垦村民在耕地上建房作为宅基地占有，重新开垦三垦，进行土地票据交易的现象发生。 要从根本上贯彻这一制度，就需要探索农村宅基地有偿分配的问题。

其次，农村集体资产招聘监管问题也备受关注。 在复垦公共设施、公益事业等建设用地的情况下，扣除复垦价格后的剩余价款全部归相应农村集体经济组织的复垦宅基地净利润的15%也归集体经济组织。 “集团组织通过地票交易形成资产，不再是‘//K0//’壳村”，但是如何使用这些钱，应该有监管机制。”王晓芹表示，目前重庆土交所支付土地票价时，已经进行了新闻提示

英国认为，在三垦中，各级政府必须真正控制和制止资本逐利趋势，以保护农民利益为红线，才能从源头上保证改革安全，比较有效地推进。

从制度设计到操作细节，重庆的票务制度仍然需要探索完善的东西。

来源：经济之窗