“政策环评最后时刻遭“拿下”环保法仍缺关键一环”

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经过记者李泽民从北京出发

年末，《环境保护法》被修改，正式提交全国人大常委会审查，但由于此次修改前被定为“小修小补”，各界期待的一点亮点终于“失色”。 其中，特别是政策访问的副本在最后时刻被“拿走”，令学术界感到遗憾，不少环保专家告诉《每日经济信息》记者，政策访问不能指望进入环境保护“母法”。

根据国际惯例，环境影响评价(以下简称环境影响评价)包括战术环境评价和项目环境评价，其中政策环境评价和计划环境评价一般包含在战术环境评价中。 政策环评是判断宏观政策、法律法规带来的环境影响。

环境保护部一位官员告诉《每日经济信息》记者，由于我国环境评价行业长期缺乏政策环境评价，一些政策在具体实施中发生了变化。 各界呼吁进行近十年的政策环境评价，但部门好处太多，无论何时登场都没有答案。

不完善的环境评价体系

中国有现有的环境评估和项目环境评估，但一直缺乏政策环境评估。 在这次环境保护《母法》的讨论稿中，也获得了政策环境评价。

讨论稿第三章第十五条规定，县级以上政府及其有关部门应当对该组织编制的对环境影响较大的重大经济和技术政策草案进行环境影响论。

该条款与2002年通过的《环境影响评价法》(以下简称环境影响评价法)对接，环境评估法增加了计划访问。 如果这次增加政策访问，应该会进一步与国际联系在一起吧。

中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋告诉《每日经济信息》记者，政策环境评估的评价主要是对政府行为的限制，这一阻力最大。 环境保护部的一位官员对《每日经济信息》记者说，第一是部门反对强烈，目前项目的环境评价几乎都通过了。 项目环境评价处于决策链的末端，约束范围太小，相对被动。

据该人士介绍，环境评估的改善首先是政策评估，然后是计划评估，最后是项目评估，但我国目前的环境评估“先天不足”的状态仍在持续。

2005年，时任国家环境保护总局副局长的潘岳指出，理论上，政策战术环境评价应先行，区域和领域规划环境评价次之，建设项目环境评价次之。 但是，就我国当前国情而言，战术环境评估的切入点只在于规划环境评估的评价，而规划环境评估的水平还不够，许多更大的环境问题需要在更高的层面上，即政策层面上加以处理。

环评面临难题

事实上，政策环境评估在环境保护《母法》修订过程中被删除的经验并非首次，早在早期环境评估法出台时，政策环境评估的相关条款就在定稿前被删除了。

根据当时担任全国人大法工业委员会副主任的卞耀武担任主编的《环境影响评价法释义》，在提请全国人大审议的情况下，曾将环境影响政策和计划的环境评估范围从项目环境评估扩大到环境评估。 但是，“一些委员和地方、部门认为，草案是关于政策环评的规定，缺乏可操作性，我国至今没有政策环评的实践经验。 因为这个立法条件还不成熟。 ”

但深层次原因在于部门“抵制”，环境保护部环评司前司长牟广丰对《每日经济信息》记者表示，当时环评法立法时，遇到不同意见，认为政策制定不需要环评。

同样，环境保护部环境工程判断中心的耿海清表示，尽管在环境评估法中引入计划访问，确定了实施计划访问的范围，但至今仍受到一些部门的抵制。

规划环评手续未能广泛办理，规划考核部门不遵守法律要求的情况屡见不鲜，在办理规划环评手续的领域和地区，在具体实施过程中也遇到了许多困难。 耿海清认为，关于政策环评，目前受各种条件的限制，不容易纳入法律程序。

环境评估法的第一发起人、经验丰富的牟广丰说，他对目前的环境评估有点厌倦，环境评估法的初衷是从源头上论证利弊，但目前的境遇是决定源，至今难以介入。

牟广丰认为，在相关部门态度消极的背景下，首要的是抵制行政审批权被监管，也是“环境保护不利于经济和就业”的唯一gdp观念使然。

现实情况是，我国环境评估基本上是地方规划在撰写文案初稿、征求意见时介入，规划基本形成，甚至选址清晰。 这是因为环境评估不合格导致项目难以“搁浅”。 环境评价的威慑力量大幅下降。

环境评价管理有缺陷

在耿海清看来，中国的环评一直把具体建设项目放在首位，与立法、政策水平无关。 经验表明，由于政策和规划失误造成的环境破坏远远超过建设项目。

无论是进行计划环评，都是由政府自己监督，既是运动员也是裁判员，所以公平性难以保证。 项目环境评价也存在许多失误，如项目环境评价未经批准，未经审查擅自开工建设等。

除此之外，我国环评的监管环节一直很薄弱，复审、轻监管问题一直很突出。 例如，多个建设单位委托环境保护管理部门编制环境保护文件的目的，只是为了经环境保护主管部门批准，着手建设项目而清除障碍物，对环境保护文件的复印件漠不关心，完全不清楚。

耿海清指出:“在地方政府掌握投资主导权的经济管理体制下，一些环保部门不符合产业政策，也批准了厂址选择明显错误的项目。”

目前，全国大部分省级建设项目的环境评价执行率为70%左右，地市级为40%左右。 2000年至2005年经环境保护部审查，在已完成的802个项目中，未经环境保护检验擅自运入、长期未经检验的项目有90个，占总建设项目数的11.2%。

在地方考核项目中，未经验收投产运行，或者没有很好地落实“三、建设项目中的环境保护设施应当与工程同步设计、施工、投产”的要求的项目更为普遍。

此外，公众缺乏参与环境评估的比较有效的方法和热情，这也是环境评估形式流行的原因之一。

记者的手记

期待环境“拐点”的到来

经过记者李泽民从北京出发

20世纪50年代，诺奖获得者、经济学家库兹涅茨研究表明，收入不均衡现象随经济增长而上升后下降，呈倒u形曲线关系，这是有名的库兹涅茨曲线。

40多年后，美国经济学家古斯芒等人的研究表明，一些环境污染物排放总量与经济增长的长时间关系也呈倒u形曲线。 这就是环境库兹涅茨曲线。 也就是说，在经济快速发展的初期，环境质量有可能随着经济的快速发展而持续恶化，但在经济达到一定水平后，环境质量有可能逐渐改善。

在该理论解释中，越来越多的环境保护专家从政府对环境实施的政策角度进行解释，认为经济好之后，一系列政策法规的出台推动了环境“拐点”的到来。

中国人民大学教授周珂认为，环境“拐点”的到来取决于人均收入、污染程度以及环境法律的完善，目前我国人均gdp收入已经基本满足“拐点”的出现条件。

但是，目前我国的环境法与国际不接轨。 周珂指出，综观发达国家的快速发展历史，环境“拐点”的出现不是必然的，而是需要经济社会的快速发展和适应现行环境问题的法律修订。

据了解，一个发达国家在环境“拐点”前后进行了相应的法制变革，发展到早期单纯从环境污染的角度考虑环境问题，将环境保护和经济的快速发展联系起来以环境为优先。

但是，我国目前的环境法和环境保护的需要极不适应，而且远远落后于发达国家环境法制的迅速发展。

前国家环保局局长曲格平在会议上指出，如果我们疏忽保护环境，可能会超过环境负荷，带来不可估量或不可逆转的严重后果。 环境法的主要目的是促进环境《拐点》的到来，但是从这次环境保护法的修改来看，我们可能还会继续期待下去。

来源：经济之窗